一、電信普遍服務的內涵及其發展
電信普遍服務是指一個社會中所有的公民都有權利享受并支付得起的電信服務，其特殊的公共福利性質決定了各國政府在電信產業發展的任何階段都應向本國公民提供可接入、可承受和非歧視性的電話服務。普遍服務的含義一般包括3點：（1）無論住在任何地方都可以得到電信服務（Availability）；（2）任何人都可得到負擔得起的電信服務(Affordability)；（3）信息資源的普遍接入（Accessibility）。國際經濟合作與發展組織(OECD)是這樣定義電信普遍服務：“任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁�！倍�我國《中華人民共和國電信條例》第四十四條也規定：“電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務�！�
電信發展初期，普遍服務是指電信運營商為用戶提供廣泛的最基本電信服務的義務和責任。隨著電信事業的進一步發展，電信普遍服務的內涵已發生了根本性的變化。不同經濟發展水平的國家，甚至于同一國家不同的發展階段或不同地區，電信普遍服務的內涵也不盡相同。例如，發達國家固定電話已基本飽和，基本上達到了家家有電話的程度，所以，電信普遍服務的目標已從固定電話變成了移動電話以及INTERNET網的接入。但是大多數發展中國家普遍服務的目標仍然定位在基本電話，一些最不發達的國家或地區，普遍服務還只是在一定的區域范圍內擁有一部電話�？梢哉f，電信普遍服務的內涵差異是非常大的。
二、美澳印三國電信普遍服務的實施
1．美國的電信普遍服務
早在1934年的美國電信法就承認了AT＆T對電信業的壟斷，同時也提出了普遍服務的概念，但是并沒有對它確切地定義或描述，其具體內容留給聯邦通信委員會（FCC）和AT＆T去磋商解決。1996年電信法確立了美國的普遍服務體系，但是1996年電信法只明確了普遍服務的政策、原則和目標，普遍服務的各方面具體內容及實施方法由1997年FCC頒布的普遍服務法令進行詳細的規定。在此后幾年的實施過程中，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。也就是說，美國的普遍服務政策的制訂有著涇渭分明的政策和管制兩個層次，這與美國的整個電信政策和管制體系相一致。這樣的管理體系，既保證了普遍服務原則目標的始終如一，又能體現普遍服務體系的動態發展，是一套非常完善的管理體系。
2．澳大利亞的電信普遍服務
澳大利亞1997年《電信法》明確規定，澳大利亞“普遍服務義務（USO）”的主要內容是“保證在公平的基礎上，讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標準電話服務、付費公用電話服務，以及所規定的傳輸服務”，也即承擔并履行普遍服務義務的電信公司或電信普遍服務提供商必須保證向全體澳大利亞國民提供上述電信服務，甚至還包括ISDN等部分數據業務。
澳大利亞的普遍服務政策原則及其基本實施方法都是由電信法直接規定的。1997年的澳大利亞《電信法(普遍服務征稅)》提出建立電信普遍服務基金，并在同年開始對普遍服務提供成本補償，以后又陸續頒布了《普遍服務價格上限法》、《消費者權益和服務標準法》，逐步建立和完善了普遍服務管理體系。
3．印度的電信普遍服務
1994年，印度的第一項國家電信政策NTP’94首次將普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務，核心是在可觸及范圍內向全體公民提供電信設施。1999年的NTP’99強調了這一定義，特別是向人口低密度地區，包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等提供電信服務是普遍服務義務的主要目標之一。印度認為，根據國情和經驗，提供公用電話設施的接入是一個可行的選擇，為此設定的目標是：向每個村提供公用電話�？紤]到基于Internet的信息服務爆炸性增長，NTP’99進一步擴展了最初的村落公用電話（VPT）項目，把在農村提供低速數據業務也包括了進來。這一政策刺激農村和偏遠地區發展經濟，并有助于彌合現有城鄉數字鴻溝。
2002年4月1日印度建立了電信普遍服務基金，同時，印度通信及信息技術部電信司設立了普遍服務基金管理部。為了使普遍服務基金得到更好的實施，在2004年的印度電信法修正案中，將有關普遍服務基金的內容寫入該法中，使其成為法律。
三、美澳印三國電信普遍服務的比較
美澳印三國雖然在國土面積、人口密度、經濟收入水平等基本國情上差異很大，但是，三國的電信普遍服務都有自己的特色。比較美澳印三國的電信普遍服務的模式，我們會發現有以下的共同點。
1．美澳印三國都用法律的形式對電信普遍服務予以確立。
1934年的美國電信法就提出了普遍服務的概念，1996年電信法確立了美國的普遍服務體系，普遍服務的各方面具體內容及實施方法由1997年FCC頒布的普遍服務法令進行詳細的規定。在此后幾年的實施過程中，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。
澳大利亞1997年《電信法》明確規定，澳大利亞“普遍服務義務（USO）”的主要內容是“保證在公平的基礎上，讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標準電話服務、付費公用電話服務，以及所規定的傳輸服務”。
印度的第一項國家電信政策NTP’94首次將普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務。1999年的NTP’99強調了向人口低密度地區，包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等提供電信服務是普遍服務義務的主要目標之一。
2．美澳印三國都采用電信普遍服務基金作為普遍服務價值補償機制。
美澳印三國都采用普遍服務基金的方式對普遍服務虧損進行補貼。普遍服務基金的主要征收對象是在其境內從事電信業務經營的運營商。經過幾年的運作，美澳印三國的普遍服務發展無論在政策、管制、實施較為成熟，在基金補償的標準等方面也日益完善，普遍服務已經保持正常和穩定的運作。
美國自2000年以來，每季度普遍服務補貼預算額保持在15億美元左右。2002年美國的普遍服務基金總額為58.6億美元，美國電信收入為2940億美元，普遍服務基金征收總額約占電信收入的2%。
從澳大利亞近年的普遍服務補貼估計值來看，各年的預計補貼額基本不變，保持在每年2.3億澳元左右，約合1.8億美元。2002年澳大利亞的電信收入為133.8億美元，普遍服務基金征收總額約占電信收入的1.4%。
印度除ISP外，所有運營商將其調整后毛收入（AGR：Adjusted Gross Revenue）的5％提出，作為普遍服務基金繳納，固網運營商、移動運營商和統一接入服務提供商（Unified Access Service Licensees）都可以從普遍服務基金中獲得資助。在收取頻率使用費時，將總收入的5％轉交給基金會，作為普遍服務基金的補充。目前印度的普遍服務基金規模達到了每年5億美元，電信普遍服務基金就如同政府采購，讓各家運營商公開競爭，購買這一公共服務，誰服務得多，誰獲得的資金就多。
3．美澳印三國都設置了專門機構以保證電信普遍服務的正常運作。
美澳印三國都設置了專門的普遍服務基金管理機構或部門，負責普遍服務基金的征收、分配和使用，以及有關普遍服務基金的文件制訂。專門的機構設置保證了普遍服務的正常運作。
美國國會明確要求成立一個專門的普遍服務聯合工作委員會，負責向FCC提出有關普遍服務的政策建議，對普遍服務的內容、補償機制進行修改。FCC是電信普遍服務的管制部門，負責政策制訂以及執行情況的監督；普遍服務管理公司是一個由政府授權的民間非營利性組織，是普遍服務政策的執行者，具體負責普遍服務項目管理和基金管理工作。
在澳大利亞，電信普遍服務的管理是由通信管理局(ACA)直接負責的，具體負責的部門是普遍服務義務部門(USO)，其由三個小組構成：即基金組(FundingTeam)、補貼組(SubsidiesTeam)和監管組(MonitoringTeam)，它們分別負責普遍服務基金的管理、普遍服務成本的評估以及對電信公司履行普遍服務義務進行監督。
印度的普遍服務基金由基金管理部管理。由于是通過競標的方式來選擇運營商的，因此基金管理部的一個重要職責就是制定投標程序，包括投標的條款和條件，然后還要評估投標方案。完成以上事務后，在基金管理部和服務提供商之間還要簽署一些協議，基金管理部還負責受理普遍服務運營商的索賠、索付的請求。此外還要規定普遍服務運營商需要保存和提交的有關文檔、程序和記錄，以及持續監控普遍服務運營商每一個環節的情況。
四、我國電信普遍服務的現狀及美澳印三國電信普遍服務對我國的啟示
1．我國電信普遍服務的現狀。
2004年1月，《農村通信普遍服務試行方案》出臺，以分片包干為特征的“村通工程”開始試點，我國的電信普遍服務政策規范開始邁出了實質性的一步。當時確立試點省份為：中國移動的試點省份為四川省，共計6112個行政村；中國電信在陜西省試點，為3457個行政村；中國網通的試點區域為內蒙古，為1557個行政村；中國聯通則在廣西，負責1680個村莊。另外兩家較小的運營商——中國鐵通和中國衛通，分別在河南和四川試點193個以及132個行政村。
2004年8月，信息產業部宣布“村通工程”第二階段試點正式啟動。中國電信負責甘肅省和江西��；中國網通負責河北��；中國移動負責湖南、貴州、青海；中國聯通負責新疆和寧夏。
2．美澳印三國電信普遍服務對我國的啟示。
與相對成熟的美澳印三國的電信普遍服務機制相比較，我國的電信普遍服務的具體實施尚處于剛剛起步的初級階段。在我國的普遍服務政策逐步規范和完善的進程中，美澳印三國的模式可以為我們提供一些有益的啟示。
（1）從《電信法》的法律高度規范普遍服務的實施。
要從法律的高度對普遍服務進行嚴格的定義和規范，普遍服務的實施只有具備最基本的法律保障，才能得以順利發展。為了能夠提供有效的電信普遍服務，必須用法律的形式將電信普遍服務基本原則固定下來，并加上具體的規定，成為國家相對獨立的電信監管部門進行電信普遍服務監督的法律依據。
（2）盡快建立普遍服務基金是中國的必然選擇。
以分片包干的方式實施普遍服務只是權宜之計，盡快建立普遍服務基金才是中國的必然選擇。電信普遍服務的補償機制正逐漸從過去的“業內交叉補貼”轉為“明補”，即建立普遍服務基金，而且普遍服務基金的征收和分配遵循統一的標準，利益各方能夠“明明白白”，實施普遍服務的運營商可根據自身特點和市場要求采取不同的技術方案，也即普遍服務基金機制具有WTO所要求的“透明、非歧視、技術中立”等特點。通過建立普遍服務基金，把普遍服務義務切實落實到每個電信運營商的頭上，將有利于電信普遍服務的不斷推進。
（3）建議基金采用累進制的方法進行征收。
美澳印三國都采用了貢獻因子的計算方法，但對貢獻因子的定義各不相同。綜觀各國，計算基金總額的方法有繁有簡，各不相同，但是基金征收比例基本控制在電信市場總收入的1%～3%(澳大利亞為1.4%，美國為2%，印度為5%)�？紤]到我國的電信運營商的實際情況以及電信行業邊際成本較低的特點，筆者建議基金的征收采用累進制的方法進行征收，以達到“扶弱促強”的目的，即扶持相對弱小的運營商，促進相對強大的運營商。由于中國鐵通和中國衛通業務收入較低，可以暫不考慮征收基金，只對四大電信運營商征收。2004年中國移動實現主營業務收入1924億元，中國電信主營業務收入1583億元，中國網通完成主營業務收入880億元，中國聯通主營業務收入達到725億。具體辦法如下：業務收入在1000億元以下部分征收比例為0.5％，1000－1500億元之間征收1.0％，1500億元以上征收1.5％。那么，中國移動征收額為1000×0.5％＋500×1.0％＋（1924—1500）×1.5％＝16.36（億元）；中國電信征收額為1000×0.5％＋500×1.0％＋（1583—1500）×1.5％＝11.245（億元）；中國網通征收額為880×0.5％＝4.4（億元）；中國聯通征收額為725×0.5％＝3.625（億元）。四大運營商總征收額為16.36＋11.245＋4.4＋3.625＝35.63（億元），大體上可以暫時滿足目前我國實施電信普遍服務所需費用。當然，這個比例是筆者的初步想法，可以對此進行更進一步的深入討論。
（4）進行電信普遍服務的招投標管理。
電信普遍服務基金建立后，要能夠發揮基金的最大效益，既能為農村提供更好的服務又能調動電信運營商的積極性。對于具體的某個地區如何選擇運營商，這就需要政府先做調查研究，找一個最有效的接入服務模式，然后根據這個模式算出這個地區需要多少投資，再把普遍服務方案交給運營商去具體實施。政府在此基礎上制定一個基準的價格，這種價格是給普遍服務提供商補貼的參考標準。為了使這種政策更具透明性，政府是通過競標的方式來選擇報價最低的運營商為該地區提供普遍接入服務。
（5）建立電信普遍服務的監督機構，實施事后監督機制。
電信運營商普遍具有虛報電信普遍服務成本的內在動機，監督機構要對電信普遍服務的具體實施的過程予以監督和控制。對于沒有按照國家統一部署實施的，給予必要的處罰，對企業在實施過程中碰到的問題和困難，也應幫助解決；完成得好的，當然也應該得到政府相應的鼓勵和獎勵。
（6）結合電信普遍服務的近期目標和長遠目標綜合考慮。
按中國的現有國情來看，我國電信普遍服務的近期目標應定位于在一定區域內（行政村）實現基本話音服務的普遍接入義務。但是隨著我國經濟和電信技術的長遠發展，我國電信普遍服務的長遠目標不能忽視普遍接入的進一步發展以及移動電話和數據通信服務的實現。還應該在有條件的地區考慮普遍服務深入應用的問題，例如通過電話線進行遠程教育等應用，要將普遍服務與當地經濟發展的需求真正結合起來，才能使“村通工程”取得的成果得到最大程度的利用和鞏固，才能真正實現普遍服務的真正目標。